党的十八大以来，我国人才政策创新持续推进，鼓励人才创新创业政策支持力度加大，人才政策开放度不断提升，深化人才发展体制机制改革提上议事日程，人才政策创新促进人才工作取得明显成效。

“十三五”时期，我国应进一步完善人才创新创业政策，尝试构建现代化的人才发展治理体系，加强人才管理法制建设，为更好开展人才工作提供制度保障。

【人才论坛】

放权松绑：怎么放，放什么

“短板”亟待突破

近年来，我国在创新更具竞争力的人才集聚制度，完善有利于创新创业的人才发展政策体系，进一步优化人才创新创业综合环境等方面，取得了长足进步，对促进人才发展，推动人才发展体制机制改革具有示范意义。

但是，当前人才发展、人才体制机制改革、人才环境建设依然存在一些“短板”，集中体现在向用人单位和人才放权松绑不够、人才创新创业受到体制机制羁绊、人才发展的动力活力面临深层次障碍。例如，在“要不要放、敢不敢放”的问题上，解放思想不够，对有利于人才发展的事情不愿放、不敢放问题，导致市场机制作用不充分、落实用人主体自主权不到位，人才活力不够；在“放什么”的问题上，政府、市场、社会之间职责边界定义还不清晰，政府部门的负面清单、责任清单制定还不完善，导致政府越位、错位、缺位并存，该下放的依然攥在政府手里，应该加强的没有得到加强，长期困扰人才成长发展的诸如行政化、官本位等问题没有精力去研究、去突破；在“怎么放、放到什么程度”的问题上，由于缺少对未来发展方向的把握，缺少系统设计，缺少全面创新试验，缺少配套改革，导致在放权松绑的策略和重点上与用人单位和人才自身存在较大差距。

变“要我创新”为“我要创新”

面对我国经济发展进入新常态，实施创新驱动发展战略，唯有解放思想、主动担当，突破束缚人才发展的体制机制障碍，进行全面、系统、协同的改革，才能真正吸引、留住、用好人才，变“要我创新”为“我要创新”，促进创新链、产业链、市场需求有机衔接，才能推动科技和经济紧密结合，真正把创新驱动发展战略落到实处。

首先，必须解放思想。要以创新、协调、开放、绿色、共享“五大理念”为指导，深刻认识到科技是第一生产力、人才是第一资源，以集聚海内外优秀人才为前提，以调动和发挥人才的积极性创造性为主线，以“放权松绑”、破除体制机制障碍为主攻方向，出台管用、有效、实在和符合规律的人才措施，构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，形成具有全球竞争力的人才制度优势，为各类人才发展营造更加宽松的环境，最大限度地解放人才、增强动力、激发活力，最大限度地撬动用人单位和社会的积极性，最大限度地调动社会各方识才爱才敬才用才。

其次，必须把握方向。要抓住新一轮科技革命和产业变革发展态势，从适应和引领经济发展新常态、推动供给侧结构性改革、开启“大众创业、万众创新”新引擎的客观要求出发，实施更积极更开放更有效的人才引进政策，聚天下英才而用之，把影响创新驱动发展最重要的人才，把对当前和未来的发展最具影响力的人才，吸引过来、集聚起来，因此，要更加突出关注站在创新创业潮头、站在行业科技前沿、具有国际视野、善于引领潮流的创新创业领军人才及其团队，更加突出关注吸引和集聚具有创新精神的企业家、创新人才，更加突出关注掌握全球资本、技术、信息要素资源、支撑支持创新创业发展的金融、贸易、法律、财会、知识产权、人力资源服务等专业服务人才；基于自然人流动相关模式，放宽人员进出的管制，加快推进外国专家证和外国人就业证“两者合一”试点，加大海外人才创新创业离岸基地建设力度，让世界一流的人才来去“零成本”、成功“高概率”、发展“高收益”。

再次，必须处理好市场和政府的关系。充分发挥市场配置决定性作用和更好发挥政府作用，建立更为灵活、具有国际竞争优势的人才管理体制机制，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要按照有利于人才发展的方向管好、管到位。具体而言，从市场作用的角度而言，着眼于突出更高程度的开放和更加公平自由的竞争市场的角度，向改革要活力、向市场要动力，建立开放市场机制，充分发挥市场配置的决定性作用。这包括：遵循市场规律，让创新人才能够得到与其投入、付出相符合的激励，有多少能耐、本领，即可作出多大贡献；作出多大贡献、就能得到多少回报，真正让科技人员名利双收；加快推进人力资源服务业市场化、国际化进程，搭建政府、社会、市场三方良性互动的人才和智力在全球汇聚和辐射的平台；超越以往就人才谈人才的观念，发挥市场机制在配置创新资源、促进人才、科技、资本的快速结合和高度融合等方面具有基础性、根本性、持续性的作用，运用资本、技术、信息市场和人才市场开放融合的办法来推进人才工作。从更好发挥政府作用的角度，一方面，要明确政府在人才开发中的角色定位、职能职责，推动建立权责统一、运转高效、法治保障的人才开发体制，积极对接国际先进理念和通行规则，实施负面清单和权力清单制度，推动建立透明的、可预期的制度环境；另一方面，要坚信高手在民间，创新实践的生动案例来源于基层，要尊重基层和群众的首创意识，给予地方更多先行先试的探索权、试验权、创新权。

精准疏通“堵点”

解放人才，必须坚持问题导向、需求导向、创新导向。要抓住制约人才释放活力的难点、痛点，抓住制约人才发展的“堵点”，围绕人才成长发展的核心需求，进一步加大深化改革、制度创新，创新人才培养、评价、流动、激励、引进、保障机制，着力解决人才管理中行政化、“官本位”问题，着力解决人才评价中缺少分类、一刀切、唯学历、唯职称、唯论文问题，着力解决科研成果转化难、收益难问题，做到对症下药、精准施策，让人才真正有成就感、获得感。

要重视人才生态建设。优化和改善创新创业人才发展生态环境，让人才更好地融入创新创业生态，更便于创新创业，更乐于创新创业。一方面，要充分发挥现有创新基础、资源禀赋和独特发展优势，培育和形成了良好创新创业生态系统，推动领军企业、高校院所、创业金融、创业服务、创业文化等要素协同互动，打造开放包容的人才发展环境和服务体系，尽可能降低人才特别是具备创新创业能力、掌握知识和技术的人才的创新创业的门槛，减少创新创业的成本，提高创新创业的收益，让人才便于创新创业。另一方面，要建构创新资源充裕、创新基础设施完备、创新主体支持、创新创业机制支撑、创新文化熏陶的综合环境，建立充满机遇的事业发展环境、公平正义的法治环境、宜居便利的生活环境、社会文化环境，让对从事创新创业并对其有一定发展预期的人才能够心无旁骛地潜心研究或者暂时抛开繁华、忍受创业的艰辛，衣带渐宽终不悔地投入到创新创业活动之中，让他们能够感受到创新创业过程的艰苦和成功的喜悦。

（作者：汪怿 上海社会科学院政治与公共管理研究所研究员）

【强国密码】

政策创新的主要进展

十八大以来，我国人才政策创新涵盖人才培养、引进、评价、激励、流动等各环节，总体而言，可以归结为三个主要方面。

一是鼓励人才创新创业。在我国实施创新驱动发展战略、推动“大众创业、万众创新”的背景下，国务院于2015年6月发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出“创新体制机制”“优化财税政策”“激发创造活力，发展创新型创业”等政策措施。为贯彻落实中央精神，各地纷纷出台吸引集聚创新创业人才的政策，其中比较有代表性的有：杭州市2015年1月出台的《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》、北京市2015年3月实施的《“创业中国”中关村引领工程（2015—2020年）》、广州市2016年3月制定的《羊城创新创业领军人才支持计划实施办法》等。这些政策加大了对高层次人才创新创业的扶持力度，在信贷、税收、场租等方面给予人才极大的优惠和便利。

二是提升人才政策开放度。党的十八大以来，习近平总书记先后多次强调要实行更加开放的人才政策。在提升人才政策开放度方面，上海市的创新探索走在全国前列。2015年7月，上海市出台《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，其中关于简化外国人在华永久居留的申办条件和程序、试行在华外国留学生毕业后直接在沪创业就业的政策均属全国首创。2016年9月，上海市在该政策细化和突破的基础上，发布了《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，进一步简化外籍高层次人才在上海居留的办法并扩大待遇。此外，北京市和广州市也先后实施更加积极、开放的海外人才引进政策，加大对海内外优秀人才的吸引力度。

三是深化人才发展体制机制改革。2016年3月，中央发布《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，对人才管理、培养、评价、流动和创新创业激励等人才发展体制机制改革提出创新要求。2016年5月6日，贯彻实施《意见》的座谈会在北京召开，习近平总书记作出重要批示，指出“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”。各地结合实际陆续出台实施《意见》的具体办法，例如，2016年6月，北京市发布了《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》；2016年7月，河北省发布了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，其中关于“支持机关事业单位人才离岗创业”的相关政策创新引起社会广泛关注。

新形势下的新挑战

近年来，我国人才政策创新持续推进，推动人才工作取得显著成效。同时我们也应该看到，人才政策发展过程中还存在很多问题，需要在未来加以改进，才能应对新形势下人才工作的新要求和新挑战。

一是政策价值导向方面的公平问题。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要“鼓励和支持人人都作贡献、人人都能成才、行行出状元”。但是在实际工作中，为了发挥各领域优秀人才引领发展的积极作用，我国人才政策的实施对象一般聚焦在少数优秀人才群体身上。同时，由于我国人才政策的经费多属于财政经费，如果用于激励资助特定个人或群体，也会导致关于政策公平和程序正义方面的质疑，值得引起政策制定部门的重视和反思。

二是政策制定和实施过程中的协同性问题。我国人才政策制定和实施过程往往涉及两个以上的部门和组织。从横向来看，由于我国制定人才政策常常涉及组织、人社、教育、科技等政府部门，政出多门、甚至政策规定相互冲突的现象很常见。从纵向来看，在政策实施过程中，由于中央和地方政府之间，以及相关部门上下级之间沟通和激励机制不完善，导致政策难以取得预期的实施效果。同时，从政策发展的时间进程方面来看，政策内容的变动不居、调整频繁，也会影响到人们对政策目标的稳定预期，导致人才政策难以实现应有的效果。

三是政策的政府主导模式与市场作用发挥的问题。各级政府部门亟须改变政府过多干预人才工作具体环节的传统管理模式，充分发挥市场在人才评价和激励等方面的作用。政府着重加强和优化人才公共服务，加强人才工作的监管，保障人才和用人主体在市场上公平竞争，为人才发展提供良好的制度环境。

从管理走向治理

“十三五”时期，国际人才竞争更趋激烈，国内经济新常态深化发展，国际国内形势对我国人才工作提出了新要求，也带来了人才政策创新发展的新机遇。笔者认为，我国人才政策创新应向以下几个方面着力：

一是不断完善人才创新创业服务政策。“十三五”时期，我国经济新常态将持续深化发展，创新创业仍将是我国经济社会发展的重要推动力。我国人才政策应通过拓展创新创业支持政策的普惠性、建设众创空间等创新创业服务平台等措施，全方位提升服务人才创新创业的能力和水平。

二是努力构建人才发展治理体系。中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，要“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”。治理和管理的本质区别在于转变政府职能，充分发挥相关多元主体的积极作用。构建现代化的人才发展治理体系，需要改革一直以来由政府主导的人才管理体制，发挥各类人才、用人单位和相关组织在人才发展治理中的应有作用。只要是在法律允许的范围内，用人主体在人才引进、评价、使用、激励等方面的自主权都应该得到充分的尊重，政府部门不再干预具体的人才管理过程。同时，还要大力扶持行业协会、专业学会等社会组织发展，提升其在人才评价等人才工作方面的权威性和积极性，发挥市场机制在人才资源配置方面的决定性作用。

三是加强人才管理法制建设。通过人才立法保障和促进人才工作，是进入新世纪以来我国人才工作的重要原则。但是总体而言，当前我国人才立法工作还没有全面开展，国家层面的人才法规还处在立法研究阶段。人才评价、外国人才签证、居留等法规也亟须研究制定。为此，中央发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》明确提出，要加强人才管理法制建设。“十三五”时期，我们亟须清理不合时宜的相关规定和政策，把经过实践检验、效果较好的政策上升为法律法规，尽快建立完善人才工作的法规体系，为人才工作科学化提供法律保障。

（作者：苗月霞 中国人事科学研究院研究员）

【人才时评】

当前，我国科学、技术、创新及创业人才政策可谓量多面广。中央、各部门及地方分别出台了各类人才计划，计划体系缺乏有效协调，政策寻租空间大。少数顶尖人才同时得到不同人才政策的支持，但更多普通科技工作者和青年留学回国人员得不到普惠支持，在一定程度上挫伤了主体人才扎实工作的积极性。亟待一系列的政策创新，来破解现实困局。

党的十八大以来，习近平总书记先后多次对人才工作发表重要讲话、作出重要指示。在中央的强力推动下，鼓励人才创新创业、提升人才政策开放度、深化人才发展体制机制改革等，成为新时期人才政策创新发展的重要内容。

为响应国家号召和落实中央政策，各地纷纷出台吸引集聚创新创业人才的政策，加大对各类人才创新创业的扶持激励力度。比如，2015年1月，杭州市出台了《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》（简称“人才新政27条”），并开始建设梦想小镇等众创空间。“人才新政27条”不仅在信贷、税收等方面给予人才极大的便利和优惠，而且资助资金额度也相当大，其中对顶尖人才和团队重大项目的资助额度最高可达1亿元。

2016年，我国迎来了“十三五”时期的第一年，也走进了人才工作发展的一个关键时期。以中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》、北京《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》、上海《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》等人才新政为代表，一场从顶层设计到地方实践的全方位人才体制机制改革次第展开，其共同特点就在于，要落实习近平总书记提出的“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”。

“十三五”期间，如何通过进一步政策创新，真正把放权松绑落到实处，让人才和用人主体的动力活力能够最大限度地被激发出来，是人才发展体制机制改革的核心命题，也是加快构建具有全球竞争力的人才制度体系、聚天下英才而用之的核心命题。

（作者：王海磬）

文章来源：光明网